1-2 政府的事权划分&央地财政的博弈#

1 地方政府的权力与事务 - 政府的事权划分#

了解政府的运作模式, 首先需要了解**权力和资源**在政府体系中的**分布规则**, 这包括上下级政府的纵向分布和同级政府的横向分布

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中国经济不仅仅是主流经济学中的三元模型, 地方政府不止提供公共服务，也深度参与生产和分配。

若无视这种现实、直接套用主流经济学中“有限政府”的逻辑，容易在分析中国问题时产生扭曲和误解。不能脱离政府来谈经济，是理解中国经济的基本出发点。

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1.1 政府治理 - 中国政府的体系结构总览#

体制特点#

央地关系
- 大统一国家的维护要求中央权威和统一领导
- 中国之大决定政府体系的日常运作以地方政府为主
- 党和政府
- 党对政府是绝对领导, 而且二者在组织上紧密交织, 人员高度重叠, 很难严格区分
条块分割, 多重领导(层层复制)
- 上下行政部门关系即"条条", 横向行政区政府关系为"块块", 大多数部门要接受双重领导, 例如县教育局接受市教育局领导(业务关系)和县委县政府领导(领导关系, 决定人事任免)
- 上级领导协调
跨部门跨地区事务信息不互通, 互相踢皮球, 或权力向上集中

因此通常设"分管领导"或者"领导小组"来推进 5. 官僚体系

三个特点:
- 官员必须学习和贯彻统一的意识形态；
- 官员由上级任命；
- 地方主官需要在多地轮换任职。
在维持大一统的前提下，这些特点都是央地关系平衡在人事制度上的体现。

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像所有政治制度一样，实际的权力运作与纸面的规章制度并不完全一致，但也绝不是任性随意的。在任何体制下，权力运作都受到两种约束：

做事的能力及做事的意愿。

前者取决于掌握的资源，后者取决于各方的积极性和主动性。

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1.2 外部性和规模经济 - 行政区域划分问题#

外部性: 人的行为影响到了别人

如:

在公共场合抽烟，让别人吸二手烟，是负外部性；打流感疫苗，不仅自己受益，也降低了他人的感染风险，是正外部性。

一件事情该不该由地方自主决定，可以从外部性的角度来考虑。若此事只影响本地，没有外部性，就该由本地全权处理；若还影响其他地方，那上级就该出面协调。

规模经济: 按照经典经济学的看法，政府的核心职能是提供公共物品和公共服务，比如国防和公园。这类物品一旦生产出来，大家都能用，用的人越多就越划算——因为建造和维护成本也分摊得越薄，这就是“规模经济”。

以公共物品的规模经济和边界为切入点，也可以帮助理解中央和地方政府在分工上的一些差异。比如国防支出几乎全部归中央负担，因为国防体系覆盖全体国民，不能遗漏任何一个省。而中小学教育受制于校舍和老师等条件，规模经济较小，主要覆盖当地人，所以硬件和教师支出大都归地方负担。

行政区的划分依据#

由上面引出行政区域的划分, 但划分不仅仅以规模经济为依据, 还应考虑人口, 地理, 语言等因素

行政交界处的落后问题#

行政交界处通常经济落后, 总结下来原因:

省会规模经济效应显著, 但同时限制了边界区的资源获取
行政划分通常以地理为依据, 而边界处通常是地理险要区域
边界区域通常是非主流文化区, 与同省存在文化隔阂, 而此文化圈的主流地带可能在邻省
边界区域通常基础设施建设不足
边界区域存在跨区域的外部性问题, 如环境治理问题
可能存在地方保护主义和市场分割现象

1.3 复杂信息 - 上下级权力与自主#

信息与权力 - 实际权威来自信息优势#

上级名义上有最终决定权，拥有“形式权威”，但由于信息复杂、不易处理，下级实际上自主性很大，拥有“实际权威”。

维护两类权威的平衡是政府有效运作的关键。

下级通常有信息优势，所以如果下级想办某件事，只要上级不明确反对，一般都能办，即使上级反对也可以变通着干，所谓“县官不如现管”；

如果下级不想办某事，就可以拖一拖，或者干脆把皮球踢给上级，频繁请示，让没有信息优势的上级来面对决策的困难和风险，最终很可能就不了了之。即使是上级明确交代的事情，如果下级不想办，那办事的效果也会有很大的弹性，所谓“上有政策，下有对策”。

实际权威来自信息优势，这一逻辑也适用于单位内部:

单位领导虽有形式权威和最终决策权，但具体工作大都要求专业知识和经验，所以专职办事的人员实际权力很大。

1.4 激励相容 - 政府内部的激励#

如果一方想做的事，另一方既有意愿也有能力做好，就叫**激励相容**。

上级政府想做的事大概分两类:

一类比较具体，规则和流程相对明确，成果也比较容易衡量和评价。

另一类比较抽象和宽泛，比如经济增长和稳定就业，上级往往只有大致目标，需要下级发挥主动性和创造性调动资源去达成。

对于这两类事务，事权划分是不同的。

垂直管理#

在专业性强、标准化程度高的部门，具体而明确的事务更多，更倾向于垂直化领导和管理。

比如海关，主要受上级海关的垂直领导，所在地政府的影响力较小。这种权力划分符合激励相容原则：工作主要由系统内的上级安排，所以绩效也主要由上级评价，而无论是职业升迁还是日常福利，也都来自系统内部。

还有一些部门，虽然工作性质也比较专业，但与地方经济密不可分，很多工作需要本地配合，如果完全实行垂直管理可能会有问题。

这样垂直管理, 要么地方无法约束部门, 要么部门无法与地方合作

这些部分需要实行双重领导

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所有面临双重领导的部门，都有一个根本的**激励机制设计问题**：到底谁是主要领导？工作应该向谁负责？假如所有领导的目标和利益都一样，激励机制就不重要。

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地方管理#

对于更宏观的工作，比如发展经济，涉及方方面面，需要地方调动各种资源。激励相容原则要求给地方放权：不仅要让地方负责，也要与地方分享发展成果；不仅要能激励地方努力做好，还要能约束地方不要搞砸，也不要努力过头。

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主要是做到:

明确地方的权利和责任: 我国主要实施"属地管理"
权力和资源的配置要制度化，不能朝令夕改: 制度化限制了地方能够调动的资源, 同时上下级形成对制度的明确预期
来自外部的竞争也可以约束地方政府: 利用竞争压力政府, 提高效率

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1.5 招商引资 - 政府与经济#

地方政府是城市土地的所有者，为了招商引资发展经济，会把工业用地以非常优惠的价格转让给企业使用，并负责对土地进行一系列初期开发，比如“七通一平”（通电、通路、通暖、通气、给水、排水、通信，以及平整场地）。

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具体为:
对于规模较大的企业，地方通常会给予很多金融支持。
对一些业务比较复杂、所在行业管制较严的企业，地方也会提供法律和政策协助。如新能源汽车牌照和网络安全与通信服务
地方政府还可以为企业提供补贴和税收优惠。

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这种“混合经济”体系，不是主流经济学教科书中所说的政府和市场的简单分工模式，即政府负责提供公共物品、市场主导其他资源配置；也不是简单的“政府搭台企业唱戏”模式。而是政府及其各类附属机构（国企、事业单位、大银行等）深度参与大多数生产和分配环节的模式。在我国，想脱离政府来了解经济，是不可能的。

要真正理解政府行为，必然要了解财税。道理很朴素：办事要花钱，如果没钱，话说得再好听也难以落实。要想把握政府的真实意图和动向，不能光读文件，还要看政府资金的流向和数量，所以**财政从来不是一个纯粹的经济问题**。

2 财税与政府行为 - 央地财政的博弈#

2.1 分税制改革 - 地方政府钱不够的起点#

1985-1993: 财政包干时期#

举一例说明财政包干的模式:

以1988年的北京为例，是以1987年的财政收入为基数，设定一个固定的年收入增长率4%，超过4%的增收部分都归北京，没超过的部分则和中央五五分成。假如北京1987年收入100亿元，1988年收入110亿元，增长10%，那超过了4%增长的6亿元都归北京，其余104亿元和中央五五分成。

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财政承包制下，交完了中央的，剩下的都是地方自己的，因此地方有动力扩大税收来源，大力发展经济。

财政包干造成了“两个比重”不断降低：中央财政预算收入占全国财政预算总收入的比重越来越低，而全国财政预算总收入占GDP的比重也越来越低。不仅中央变得越来越穷，财政整体也越来越穷。

分税制改革和央地博弈#

1994年的分税制改革把税收分为三类：中央税（如关税）、地方税（如营业税）、共享税（如增值税）。同时分设国税、地税两套机构，与地方财政部门脱钩，省以下税务机关以垂直管理为主，由上级税务机构负责管理人员和工资。这种设置可以减少地方政府对税收的干扰，保障中央税收收入，但缺点也很明显：两套机构导致税务系统人员激增，提高了税收征管成本，而且企业需要应付两套人马和审查，纳税成本也高。2018年，分立了24年的国税与地税再次开始合并。

2002年改革之前，企业所得税按行政隶属关系上缴：中央企业交中央，地方企业交地方。地方企业比中央企业多，所以六成以上的所得税交给了地方。地方政府自然就有动力创办价高利大的企业，比如烟厂和酒厂，这些都是创税大户。

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分税制改革，地方阻力很大。 比如在财政包干制下过得很舒服的广东省，就明确表示不同意分税制。最后朱镕基总理亲自带队谈判, 才把改革推行下去.

改革的结果:

改革扭转了“两个比重”不断下滑的趋势：中央占全国预算收入的比重从改革前的22%一跃变成55%，并长期稳定在这一水平；国家预算收入占GDP的比重也从改革前的11%逐渐增加到了20%以上。改革大大增强了中央政府的宏观调控能力，为之后应付一系列重大冲击（1997年亚洲金融危机、2008年全球金融危机和汶川地震等）奠定了基础，也保障了一系列重大改革（如国企改革和国防现代化建设）和国家重点建设项目的顺利实施。

分税制也从根本上改变了地方政府发展经济的模式。

2.2 土地财政 - 分税制改革后地方政府的财政出路#

招商引资和税收 - 分税制的结果#

分税制并没有改变地方政府以经济建设为中心的任务，却减少了其手头可支配的财政资源。虽然中央转移支付和税收返还可以填补预算内收支缺口，但发展经济所需的诸多额外支出，比如招商引资和土地开发等，就需要另筹资金了。
改革前，企业的大多数税收按隶属关系上缴，改革后则变成了在所在地上缴，这自然会刺激地方政府招商引资。地方政府尤其青睐重资产的制造业，一是因为投资规模大，对GDP的拉动作用明显；二是因为增值税在生产环节征收，跟生产规模直接挂钩；三是因为制造业不仅可以吸纳从农业部门转移出的低技能劳动力，也可以带动第三产业发展，增加相关税收。

分税制改革后，地方政府手中能用来发展经济的资源受到了几方面的挤压。

首先，预算内财政支出从重点支持生产建设转向了重点支持公共服务和民生。
其次，分税制改革前，企业不仅缴税，还要向地方政府缴纳很多费（行政收费、集资、摊派、赞助等），这部分预算外收入在改革后大大减少。
最后，2001年的税改中，中央政府又拿走了所得税收入的60%，加剧了地方财政压力。地方不得不另谋出路，寻找资金来源，轰轰烈烈的“土地财政”就此登场。

初探土地财政#

1994年分税制改革时，国有土地转让的决定权和收益都留给了地方。当时这部分收益很少。一来虽然乡镇企业当时还很兴盛，但它们占用的都是农村集体建设用地，不是城市土地。二来虽然城市土地使用权当时就可以有偿转让，不必再像计划经济体制下那样无偿划拨，但各地为了招商引资（尤其是吸引外资），土地转让价格大都非常优惠， “卖地收入”并不多。

1998年发生了两件大事，城市土地的真正价值才开始显现。
单位停止福利分房，逐步实行住房分配货币化，商品房和房地产时代的大幕拉开。
修订后的《中华人民共和国土地管理法》开始实施，基本上锁死了农村集体土地的非农建设通道，规定了农地要想转为建设用地，必须经过征地后变成国有土地，这也就确立了**城市政府对土地建设的垄断权力**。

当时的土地转让过程相当不透明，基本靠开发商各显神通。 比如有些开发商趁着国有企业改革，拿到了企业出让的土地，再从城市规划部门取得开发许可，只需支付国家规定的少量土地出让金，就可以搞房地产开发。这是个转手就能发家致富的买卖，其中的腐败可想而知。

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所谓“土地财政”，不仅包括巨额的土地使用权转让收入，还包括与土地使用和开发有关的各种税收收入。其中大部分税收的税基是土地的价值而非面积，所以税收随着土地升值而猛增。

这些税收分为两类:

直接和土地相关的税收，主要是土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税和契税，其收入百分之百归属地方政府。
另一类税收则和房地产开发和建筑企业有关，主要是增值税和企业所得税。

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2018年, 土地财政收入相当于地方公共预算的89%, 是名副其实的"第二财政"

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地方政府的房地产财政

一方面，各地都补贴工业用地，大力招商引资，推动了制造业迅猛发展； * 另一方面，随着工业化和城市化的发展，大量新增人口涌入经济发达地区，而这些地方的住宅用地供给却不足，房价自然飞涨，带动地价飞涨，土地拍卖的天价“地王”频出。

税收, 地租和地方政府竞争#

以行政区划为单位、以税收和土地为手段展开招商引资竞争，且在上下级政府间层层承包责任和分享收益，这一制度架构对分税制改革后经济的飞速发展，无疑有很强的解释力。

造成的问题有两个:

首先是地方政府的债务问题。 土地的资本化运作，本质是把未来的收益抵押到今天去借钱，如果借来的钱投资质量很高，转化成了有价值的资产和未来更高的收入，那债务就不是大问题。但地方官员任期有限，难免会催生短视行为，寅吃卯粮，过度借债去搞大项目，搞“面子工程”，功是留在当代了，利是不是有千秋，就是下任领导的事了。
其次是资源使用效率不高的问题。 就拿土地来说，虽然各地都有动力调配好手中的土地资源，平衡工业和商住用地供给，但在全国范围内，土地资源和建设用地分配却很难优化。地区间虽然搞竞争，但用地指标不能跨省流动到效率更高的地区。珠三角和长三角的经济突飞猛进，人口大量涌入，却没有足够的建设用地指标，工业和人口容量都遭遇了人为的限制。

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可是制度一直如此，为什么前些年问题似乎不大？ 因为经济发展阶段变了。在工业化和城市化初期，传统农业生产率低，只要把农地变成工商业用地，农业变成工商业，效率就会大大提升。但随着工业化的发展，市场竞争越来越激烈，技术要求越来越高，先进企业不仅需要土地，还需要产业集聚、研发投入、技术升级、物流和金融配套等，很多地方并不具备这些条件，徒有大量建设用地指标又有何用？

2.3 纵向不平衡与横向不平衡 - 地区差异和行政差异#

分税制改革之后，中央和省分成，省也要和市县分成。可因为上级权威高于下级，所以越往基层分到的钱往往越少，但分到的任务却越来越多，出现了“财权层层上收，事权层层下压”的局面。

横向不平衡

从全国平均来看，地方财政预算收入（本级收入加上级转移支付）普遍仅够给财政供养人员发工资，但地区间差异很大。

东部沿海能从土地财政中获取收入, 但中西部县乡土地不值钱。基层政府一旦没钱，就会想办法增收，以保持正常运转。基层政府各种工程欠款（会转化为包工头拖欠农民工工资，引发讨薪事件）、拖欠工资、打白条等，层出不穷。

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在此背景下, 国家推出农村税费改革:

把农村基本公共服务开支纳入国家公共财政保障范围，由中央和地方政府共同负担。比如2003年开始的新型农村合作医疗制度（“新农合”）与2009年开始的新型农村社会养老保险制度（“新农保”）等，均有从中央到地方的各级财政资金参与。
其二，是在转移支付制度中加入激励机制，鼓励基层政府达成特定目标，并给予奖励。比如2005年开始实施的“三奖一补”，就对精简机构和人员的县乡政府给予奖励。
其三，是把基层财政资源向上一级政府统筹，比如2003年开始试点的“乡财县管”改革。全国开始推行“扩权强县”和“财政省直管县”改革。前者给县里下放一些和市里等同的权限，比如土地审批、证照发放等；后者则让县财政和省财政直接发生关系，绕开市财政，在财政收支权力上做到县市平级。这些改革增加了县一级的财政资源，缩小了城乡差距。

总体来看，分税制改革后，基层财政出现了不少困难，引发了一系列后续改革，最终涉及了财税体制的层级问题。 到底要不要搞扁平化，学发达国家搞三级财政？是不是每个省都应该搞？对于相关改革效果和未来方向，目前仍有争议。

地区不平等#

我国地区间经济发展的差距从20世纪90年代中后期开始扩大。由于出口飞速增长，制造业自然向沿海省份集聚，以降低出口货运成本。这种地理分布符合经济规律，并非税收改革的后果。 但随着产业集聚带来的优势，地区间经济发展水平和财力差距也越拉越大。公共财政的一个主要功能就是再分配财政资源，平衡地区间的人均公共服务水平（教育、医疗等），所以中央也开始对中西部地区进行大规模转移支付。

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中央对地方的转移支付大概可以分为两类：

一般性转移支付（2009年之后改称“均衡性转移支付”）: 地方自行决定用途
专项转移支付: 专款专用

经济情况越好、财力越雄厚的地区，反而可能拿到更多的专项转移支付项目，原因有三。

第一，上级分配项目时一般不会“撒胡椒面儿”，而是倾向于集中财力投资大项目，并且交给有能力和条件的地区来做，所谓“突出重点，择优支持”。

第二，2015年之前，许多项目都要求地方政府提供配套资金，只有有能力配套的地方才有能力承接大项目，拿到更多转移支付。

第三，项目审批过程中人情关系在所难免。

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